自疫情以来，中国贸易顺差不断扩大，美国贸易逆差持续增加，这使人们再度担忧全球失衡问题，并引发了对失衡原因和后果的激烈辩论。人们越来越担心，中国的外部顺差是由产业政策措施造成的，这些措施的目的是在国内需求疲软的环境下刺激出口和支持经济增长。一些人担心，由此产生的产能过剩可能导致“中国冲击2.0”，即中国出口激增，导致其他国家的劳动者失业、产业活动受到损害。
这种关于外部差额的贸易和产业政策观点充其量是一种不完整的观点，我们应该从宏观角度来看待这一问题。外部差额最终是由宏观经济基本面决定的，与贸易和产业政策的联系则更弱。若要了解全球外部失衡的特点，我们需要了解期望的储蓄水平相对于期望的投资水平是由哪些宏观经济因素驱动的，不仅是在中国，而且在其他国家，特别是美国。虽然其他国家也造成了全球失衡，但美国和中国合起来占全球经常账户差额的三分之一。
宏观经济因素
中国的贸易顺差在疫情开始时大幅增加。疫情之初，中国的医疗设备出口激增，且世界各地的消费者因为要保持社交距离，所以相对服务而言购买了更多的商品。随后，中国的国内需求从2021年末以来显著减弱，其影响因素包括房地产市场大规模调整，以及2022年反复采取防疫封锁措施损害了消费者信心。
随着家庭储蓄率上升、投资收缩，中国实体经济受到了巨大拖累。在中国国内需求减弱的同时，全球需求因储蓄大幅消耗而得到提振，尤其是在美国。相对于疫情前，美国的财政赤字大幅增加，家庭储蓄率减半。
结果是，中国的贸易差额目前处于国内生产总值的2%到4%之间，具体数值取决于所采用的衡量方法（关于方法的差异，详见中国第四条磋商）。这既反映了进口疲软，也反映了中国在全球出口中所占份额大幅上升。
中国贸易顺差占经济产出的比重低于21世纪头十年“中国冲击”时期的水平（当时中国贸易顺差最高达到GDP的10%左右）。然而，中国目前在全球经济中所占比重要大得多，以至于其贸易顺差虽然相对于本国经济规模有所减小，但在全球产出中所占比重一直相当稳定。因此，中国贸易的发展变化仍然对其他国家产生了相当大的溢出效应。
我们使用IMF的二十国集团模型进行了程式化模拟，这项分析表明，宏观经济因素在驱动这些外部发展变化。这些因素包括：在中国，房地产市场下滑和家庭信心低迷导致了负面国内需求冲击；在美国，政府和个人支出高企导致了储蓄消耗冲击。
这种“宏观”视角预测的结果接近数据显示的结果。主要是由于国内需求疲软，中国的经常账户顺差增加了约1.5个百分点，接近数据显示的相对于疫情前水平的增幅。中国国内储蓄的持续激增导致人民币实际有效汇率大幅贬值，这与2021年以来的数据一致。这一相对价格调整支持了出口增长，抑制了进口需求。
美国呈现出相反的情况。主要是由于国内需求强劲，模型显示的美国经常账户差额恶化了约1个百分点，接近数据显示的相对于疫情前水平的恶化幅度。
重要的是，美国国内储蓄的持续下降导致美国实际利率上升，大体抵消了中国储蓄增加对全球利率的负面影响。
我们可以得出两个重要的结论：
- 不同于21世纪头十年的情况——当时源自亚洲新兴经济体的过度储蓄引起了全球失衡和世界利率低迷，目前不存在全球储蓄过剩。除中国外的全球实际汇率没有下降，而是上升了。
- 中国的储蓄冲击对美国外部差额的影响很小，美国的储蓄消耗冲击对中国贸易差额的影响也很小。这两个国家的外部顺差和逆差在很大程度上都是由国内因素造成的。
国内因素导致的顺差和逆差需要用着眼于国内的办法来解决，必须采取正确的宏观视角。为了实现持续增长，中国需要解决长期存在的国内失衡问题，例如房地产行业对经济活动造成的持续拖累或人口老龄化带来的挑战。通过对外部门刺激经济增长的尝试很可能会面临重大阻力。中国的经济规模巨大，这是它成功的标志，但同时也表明中国无法过多依赖出口来促进经济增长。这也体现于我们对中国经济的中期展望。在中期内，中国不再能依靠出口导向的增长模式。
更具根本性的一点是，中国需要通过全面的宏观和结构性改革来实现经济的再平衡调整。正确的方法包括一项多管齐下的战略：实施一揽子政策以降低房地产行业调整的成本；采取家庭为重点的需求侧刺激措施；以及通过改革在结构上加强社会保障体系、减少收入不平等并提高资源配置效率。
在美国，大规模财政调整将有助于改善外部差额。这可以通过多种方式实现，包括提高间接税、以累进方式提高所得税、取消一系列税收支出以及改革福利计划。
补贴和产业政策
但是，应该如何看待那些引起贸易伙伴对中国“产能过剩”产生担忧的产业和贸易政策呢？无论总体外部差额如何，国家对某些出口或进口竞争行业提供的支持都可以促进这些行业的活动。这些行业还可以通过在实践中学习或规模经济来显著提高成本竞争力。由此产生的宏观经济影响可能很大，具体取决于有关行业的规模和重要性以及补贴的规模。
“全球贸易预警”（Global Trade Alert）的数据显示，2009年至2022年，中国实施了约5,400项补贴政策，相当于二十国集团发达经济体采取的所有措施总和的三分之二左右。中国的补贴集中在软件、汽车、运输、半导体以及最近的绿色技术等重点行业。然而，中国的制造业贸易顺差并未集中在任何特定产业，对顺差产生影响的主要行业所占比例一直保持相当稳定。对电动汽车和其他绿色技术产品的补贴随着出口激增而受到了广泛关注。事实上，中国是2023年最大的电动汽车制造国，生产了890万辆电动汽车（约占全球电动汽车年产量的三分之二），出口了120万辆，中国因此成为电动汽车主要出口国。但截至目前，这些出口仅占中国产品的1%左右。
工作人员的分析显示，在有关行业的国际贸易溢出效应中，这些补贴确实起了一定作用。实行补贴后，中国补贴产品的出口比非补贴产品的出口高出1%。补贴产品的进口较低，表明存在一些国内替代。然而，估计的影响并不大，这表明产业政策对总体外部差额的影响有限。不过，由于缺乏关于遗留补贴、补贴的货币价值以及补贴资金来源和运用方式等问题的数据，无法对其总体影响进行全面评估。正如世界贸易组织最近的中国贸易政策评估所指出的，中国的补贴政策缺乏透明度，阻碍了对其全球影响的全面和可靠的评估。当局应采取措施解决这些数据缺口问题。
另外两个方面也很重要。
首先，除了中国之外，许多国家（如美国）正在迅速扩大对产业政策的使用。新兴经济体过去对此类措施的采用更加普遍，目前仍在采用其中很大一部分措施。即使产业政策措施可能不是一国总体外部顺差的主要驱动因素，它们也仍然起了作用。这些措施很可能对贸易伙伴产生相当大的负面溢出效应，因为它们会损害其他国家的竞争力和进入市场的能力，加剧贸易紧张局势。为了避免在国内和国际上造成过度扭曲，所有国家的产业政策都应遵循严格限定的目标：仅在外部性或市场失灵导致无法采取有效的市场解决方案情况下采取这些政策，同时保证与国际义务一致。
其次，如果产业政策扭曲了公平的竞争环境，那么应采取一些补救措施，并应通过与世贸组织原则一致的工具来实现。多边贸易规则还为补贴提供了一些防护机制，允许通过多边争端解决或反补贴关税进行补救。
与此同时，国际贸易规则长期以来存在一些缺口，这些缺口最近进一步暴露出来。它们受到以下发展变化的影响：全球价值链的形成、国家发挥核心作用的经济体具有的全球重要性，以及气候变化带来的紧迫挑战。通过关税、非关税壁垒和国内成分规定等方式进行单边应对是错误的解决办法。这些措施增加了报复风险和政策不确定性，破坏了多边贸易体系，削弱了全球供应链，并加剧了地缘经济割裂状况。相反，各国政府应共同努力加强这些领域的世贸组织规则和规范。
